La fotografía del Estado español
Charo Brinquis
Las administraciones públicas apoyan en todas las formas posibles la completa transformación hacia el modelo agroindustrial orientado al mercado internacional, empezando por el ámbito normativo, los planes sectoriales y los planes hidrológicos; continuando con diferentes subvenciones directas e indirectas que perciben mayoritariamente las grandes explotaciones y terminando con una gran permisividad en la externalización de muchos de los costes sociales y ambientales generados.
Regadíos en el bajo Arga. Foto: Francesc La Roca
Embarcadero en el río Arga a su paso por Pamplona. Foto: Francesc La Roca
Cifras de la situación general de la agricultura en el ámbito estatal
La agricultura y la ganadería en nuestro país tienen un papel protagonista en cuanto a la configuración del paisaje y el aprovechamiento de recursos naturales vitales, como son el espacio, el suelo y el agua. Como actividad económica, su importancia es bastante más limitada si se la compara con otros sectores; ya que, con 30.000 millones de euros al año en 2022, representa un 3 % del valor añadido bruto total de la economía nacional (en cifras redondas basadas en datos del INE). Aunque debe tenerse en cuenta que, al tratarse de una producción primaria, tiene un efecto de arrastre sobre otros sectores (comercio, transporte, almacenamiento, manufactura, etc.).
Gran parte de la producción se dedica a la exportación. En productos cárnicos y de origen vegetal, exportamos más de lo que importamos. Por ejemplo, en 2022, en el sector de frutas, hortalizas y legumbres, se exportaron 21.800 millones de euros, mientras que se importaron 7.300 millones de euros.
De acuerdo con las estadísticas agrícolas publicadas por el Ministerio, la superficie cultivada se mantiene bastante estable en cuanto a extensión entre el año 2000 y el 2022, en torno a los 17 millones de hectáreas.
Las tierras de secano, 13 millones de hectáreas, se dedican mayoritariamente a cultivos que también se cultivan en regadío: cereal en grano (86 % en secano, 14 % en regadío), barbechos (95 % en secano, 5 % en regadío), olivar (69 %, en secano, 31 % en regadío), cultivos industriales (80 % en secano, 20 % en regadío), almendro (81 % en secano, 19 % en regadío), viñedo (58 % en secano, 42 % en regadío) y forrajeras (76 % en secano, 24 % en regadío).
La superficie total cultivada en regadío en 2022 fue de 3.828.000 hectáreas, un 7,6 % de toda la superficie geográfica. De ellas, 867.000 fueron de olivar, 843.000 de cereales, 418.000 de frutales, 397.000 de viñedos, 283.000 de cítricos, 227.000 de forrajeras, 222.000 de cultivos industriales, 180.000 de hortalizas, 120.000 de barbechos y el resto de otros cultivos de menor extensión.
La larga tradición de apoyo al regadío
En la actualidad, el regadío representa en España en torno al 80 % de los usos consuntivos del agua
En nuestro país existe una larga tradición de apoyo al regadío, que ha permitido pasar de 1 millón de hectáreas en 1900 a los casi 4 millones actuales. Podemos citar al ilustrado Gaspar Melchor de Jovellanos: «no hay duda sino que el riego debe ser mirado por nosotros como un objeto de necesidad casi general»; y al regeneracionista y gran impulsor de obras hidráulicas Joaquín Costa, quien dice a los políticos: «Regad los campos si queréis dejar rastro de vuestro paso por el poder».
De esta forma, la historia de la política española de los siglos xx y xxi está fuertemente marcada por las obras hidráulicas y el apoyo al regadío. Así, tanto la creación de las confederaciones hidrográficas durante la dictadura de Primo de Rivera como los diferentes planes de desarrollo de la etapa franquista o nuestros actuales planes sectoriales y planes hidrológicos han promovido un aumento de la superficie de regadío.
Estas políticas han conseguido el objetivo de aumentar la producción agrícola, pero con un gran coste ambiental sobre los ecosistemas hídricos, tanto por las detracciones de agua del medio como por la contaminación producida. En la actualidad, el regadío representa en España en torno al 80 % de los usos consuntivos del agua. Los índices de explotación hídrica, que indican la cantidad de agua extraída en proporción al total de los recursos, superan el 40 % en casi todas las demarcaciones, lo que indica un grave estrés hídrico.
Los tipos de regadío
El regadío tradicional estaba unido a las vegas fluviales y laderas con agua aprovechable, en las que desde tiempos antiguos se construyeron azudes y acequias que derivaban parte del agua del río hacia tierras situadas en las terrazas fluviales o laderas adyacentes, practicando el riego por gravedad allí donde era posible. La aparición de las motobombas, que posibilitaban la explotación de aguas subterráneas, y la construcción de grandes infraestructuras hidráulicas para el aprovechamiento de las aguas superficiales de los ríos, junto con la aplicación de sistemas de distribución de agua y riego presurizados, hicieron posible desligar el regadío de sus áreas y prácticas tradicionales.
De modo general, los regadíos de iniciativa institucional se corresponden con la construcción, a cargo del erario público, de infraestructuras hidráulicas (embalses, canales, sistemas de distribución de agua a parcela) para el aprovechamiento de aguas superficiales (ríos). Por otro lado, los regadíos de iniciativa privada se suelen corresponder con aprovechamientos individuales de aguas subterráneas (acuíferos) mediante el uso de pozos o sondeos y la extracción por medio de motobombas, costeados por el propietario, pero normalmente apoyados con importantes ayudas y subvenciones, como constatan los boletines oficiales.
La modernización de regadíos y la intensificación
Frente al clásico regadío por gravedad practicado por turnos a partir del uso de tajaderas, la modernización de regadíos se presenta como la vía necesaria hacia el ahorro de agua, una menor contaminación y una mayor eficiencia y competitividad de los regadíos existentes. Por ello, desde los años noventa, ambiciosos proyectos de modernización han sido declarados de interés general, incluidos en planes de regadíos e hidrológicos, y financiados con fondos públicos.
En el año 2021, solo el 22,28 % de la superficie de regadío (864.000 hectáreas) se regaba por gravedad.
Así, la modernización de regadíos ha avanzado enormemente. De acuerdo con el último Análisis de Regadíos publicado por el Ministerio, en el año 2021, solo el 22,28 % de la superficie de regadío (864.000 hectáreas) se regaba por gravedad.
En cuanto a si se han materializado el ahorro de agua y la disminución de la contaminación de origen agrícola prometidos, la respuesta claramente es negativa, a la vista de los problemas crecientes de escasez de aguas y aumento de masas de agua contaminadas por nitratos y otras sustancias.
Actualmente, el ministerio continúa apostando por la modernización de regadíos con 2.137 millones de euros de inversión entre 2022 y 2027 como solución estrella en la adaptación al cambio climático y la escasez de agua. De manera acorde, en los planes hidrológicos del tercer ciclo, los proyectos de modernización se contabilizan como «medidas ambientales» por los supuestos beneficios que van a facilitar.
Sectores beneficiarios de las inversiones públicas realizadas
Sería interesante disponer de un valor actualizado del montante total de inversiones públicas, ayudas y subvenciones destinados al aumento de la superficie regadío y de los proyectos de modernización. Sin embargo, son tantos los factores que hay que cubrir y, en muchas ocasiones, tan poco fiables las cuentas oficiales (que siempre tienden a ocultar o minusvalorar los costes reales de los proyectos) que concretar una cifra, aunque fuese aproximada, sería una tarea ardua; en cualquier caso, serán del orden de varias decenas de miles de millones de euros.
El beneficiario de estas inversiones y ayudas es una parte del sector agrícola que es receptor de un agua para riego y que defiende sus intereses a través de comunidades de regantes, donde es muy destacado el papel de la Federación Nacional de Comunidades de Regantes FENACORE. Aparte del aumento en la producción y la ampliación en el tipo de cultivos posibles, se produce una fuerte subida del valor de la parcela, un incremento en las ayudas de la PAC y la posibilidad de vender a terceros los derechos al agua, a través de los contratos de cesión de aguas.
Destacan también como beneficiarias las empresas constructoras, de ingeniería y consultoría, que conforman un poderoso lobby a favor de la promoción de embalses y otras obras hidráulicas, incluso a través de asociaciones específicas para este fin, como el Comité Nacional Español de Grandes Presas, SPANCOLD, que es un órgano colegiado del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, ya que su misión es considerada de interés público.
Otro negocio en expansión es el de la gestión, operación y mantenimiento de las infraestructuras hidráulicas y zonas regables, que tradicionalmente ha estado en manos de medios propios de las confederaciones y comunidades de regantes, y que desde hace años tiende a contratarse a empresas privadas o incluso es sujeto a concesión. Grandes empresas privadas que provienen del abastecimiento urbano (como Aguas de Barcelona), y grandes constructoras (FCC, OHL, etc.), han desembarcado en este lucrativo negocio que abre un camino en la comercialización y privatización de las aguas de riego.
Las cuentas del Gran Capitán y la recuperación de costes
El apoyo al regadío es algo tan incorporado en el ideario común español que nunca se han procurado estudiar objetivamente y con un mínimo sentido crítico las repercusiones económicas, sociales y ambientales de las ayudas, subvenciones e inversiones públicas realizadas.
Sin embargo, hay un incómodo principio de la Directiva Marco de Aguas, que propugna «una contribución adecuada» de los usuarios a la «recuperación de los costes», incluyendo los ambientales, basada en un análisis económico y siguiendo el principio de que quien contamina paga, que se incumple reiteradamente, y muy especialmente en el caso del agua para riego. Copio el comentario del Observatorio de Políticas del Agua de la Fundación Nueva Cultura del Agua (FNCA) que, en su Valoración de los Planes, lo resume de manera inmejorable: «La gestión económica de los servicios del agua continúa siendo opaca y muchos planes realizan un ejercicio de autocomplacencia en la estimación de la recuperación de costes, sobre la base de una insuficiente transparencia y trazabilidad en los datos, la aplicación de distintas exenciones apoyadas en débiles argumentos y la carencia de instrumentos adecuados para determinados costes, como los ambientales».
Como ejemplo reciente y curioso, cabe citar la orden TED/157/2023, de 21 de febrero, del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, por la que se establece la excepción temporal y parcial al principio de recuperación de costes para el aprovechamiento de recursos hídricos procedentes de desalinizadoras de agua de mar en la Cuenca Hidrográfica del Segura, en la provincia de Almería y en la conducción Júcar-Vinalopó, con una estimación de plazo hasta el año 2026 y, en todo caso, en un plazo máximo de 10 años.
Externalización de los costes ambientales
La repercusión ambiental de la existencia de cientos de presas y azudes para uso agrícola, de la disminución de aguas circulantes y niveles de los acuíferos, y de la contaminación difusa ocasionados por abonos y fitosanitarios, por citar los impactos más relevantes, es enorme. El deterioro causado por la presión agrícola sobre ecosistemas emblemáticos no es sino una muestra de lo que ocurre en gran parte del territorio. Pero no solo la biodiversidad necesita agua limpia en cantidad suficiente, para los humanos también es vital.
El apoyo institucional ha posibilitado la expansión de un regadío altamente tecnificado
El estudio «La protección de las fuentes de abastecimiento doméstico del agua en España», de la Fundación Nueva Cultura del Agua (FNCA) en colaboración con la Asociación Española de Operadores Públicos de Abastecimiento y Saneamiento (AEOPAS), analiza 21 casos de afecciones al abastecimiento por un deterioro debido a la pérdida de calidad de las aguas o a la disminución del agua disponible y muestra, en la mayoría de los casos, que el origen de las presiones es la actividad agraria.
Las soluciones planteadas a estos problemas no tratan de reducir o mitigar la presión agrícola que origina el problema, sino que pretenden que el abastecimiento dependa de fuentes lejanas a través de grandes infraestructuras, aumentando sus costes, disminuyendo la independencia municipal para la provisión del servicio y originando nuevas presiones en las cabeceras. Tampoco se repercute el coste de los cambios de fuentes de abastecimiento sobre las comunidades agrícolas que originan el problema, lo que incumple el principio de que quien contamina paga.
En conclusión, y como reflexión final, el apoyo institucional ha posibilitado la expansión de un regadío altamente tecnificado y ha logrado el objetivo de aumentar la producción y la exportación de productos agrícolas y sus derivados. Esta transición acelerada a favor de las tendencias del mercado internacional no ha sido completamente natural o espontánea: se ha estimulado, y a veces forzado, con fondos públicos y siempre con el apoyo de ciertos sectores económicos muy influyentes. Como contrapartida negativa, queda un entorno rural «vaciado», unos ecosistemas hídricos llevados más allá del límite, un conflicto al rojo vivo sobre el reparto de los cada vez más escasos recursos y una irreductible cultura de clientelismo entre los beneficiarios de estas políticas.
Charo Brinquis
Agente medioambiental y socia de la Fundación Nueva Cultura del Agua
Poner en cuestión los nuevos regadíos en Navarra
En mi tesis, titulada Impactos socioecológicos de la intensificación agraria: el caso del regadío moderno en Navarra, desarrollada juntamente con el Basque Centre for Climate Change (BC3) y el Instituto de Ciencia y Tecnología Ambiental (ICTA - Universitat Autónoma de Barcelona) y presentada en 2016, analicé el caso de Itoiz - Canal de Navarra, una región que en esos años estaba experimentando una transformación significativa asociada al riego moderno que el Canal permitió.
El Gobierno de España y el de Navarra crearon en enero de 2000 la sociedad estatal Canal de Navarra S.A., con una participación del 60 % del Estado y el 40 % del Gobierno de Navarra. Este proyecto se acompañó de una serie de normativas para fomentar la transformación del sistema agrario en la zona. Las obras se iniciaron en 2001 y su objetivo inicial era regar 57.000 ha. Hoy en día, hay en torno a 30.000 hectáreas transformadas y para el final de 2023 se espera que se complete la ampliación de la primera fase, con alrededor de 37.000 hectáreas. La segunda fase ha sido interrumpida y su licitación se espera en 2024.
El primer resultado de la tesis es que el regadío moderno ha sido adoptado principalmente por los agricultores intensivos con una actividad claramente orientada al mercado. Por el contrario, los agricultores a pequeña escala no adoptan la irrigación moderna y consecuentemente son desplazados del paisaje agrario; algunos deciden vender sus tierras, acelerando de este modo el abandono de este perfil de agricultor más diversificado y tradicional.
La adopción de riego a gran escala ha causado múltiples cambios en el paisaje rural de Navarra, incluyendo un aumento de la superficie cultivada por agricultor a través de un proceso de concentración parcelaria. Los tipos de cultivo se transformaron predominantemente en maíz y forraje, así como algunos biocombustibles. El rendimiento medio anual cuando terminé el trabajo, en 2016, fue más alto: el trigo de invierno aumentó en promedio 5,9 t entre 2013 y 2014 en toda la Ribera Alta, según datos del Gobierno de Navarra.
Otro resultado es el del análisis de vulnerabilidad social. Encontré que los agricultores estaban expuestos a múltiples factores de estrés, como las perturbaciones climáticas y las transformaciones económicas estructurales que hacen que los precios de los cultivos fluctúen. Si bien a corto plazo el nuevo regadío ofrecía seguridad a los agricultores de intensivo, al mismo tiempo eran más sensibles debido a su dedicación a tiempo completo a la agricultura y a su especialización en cultivos comerciales con alta demanda de agua, entre otros factores. También se deduce que los agricultores están más sometidos a las empresas anidadas que controlan el agua de riego (ya que son ellas quienes ponen el precio y controlan los consumos, imponen sanciones en caso de impago, etc.) y a la vez dependen de mayores aportes de fertilizantes y pesticidas sintéticos.
Amaia Albizua
Investigadora en el Basque Centre for Climate Change (BC3)